乡村振兴战略实施过程中面临的困境及其解决方案

jimmy肖明 · 发表于 2020-12-11 07:48:21

编者按
在市场经济大潮冲击下的中国，有两种人最值得尊敬：一种人是为政府费心的人，他们把为政府决策提供真实可靠的信息作为自己的义务；另一种人是关心农民和为农民呼吁的人，因为为弱势群体驰驱呼号的人其结果多是费力不讨好的人（朱启臻）。但一个民族和国家、社会不克不及没有以上两种人。他们就是鲁迅先生所说的＂民族脊梁＂。只是这样的人甚为罕见，所谓＂惊奇喜异祸国者众，远大深见益民者希＂（《莱根潭》）。所幸，在乡村建设领域，这样值得尊敬的人虽然不多但代有其人。本文作者就是其中一员，他身在其位、勇谋其政，建言献策、身体力行。＂乡村振兴那些事＂系列杂谈，期待带给你自然纯真的初心体验。

乡村振兴战略实施过程面临的困境及其解决方案
——“乡村振兴那些事”之十四
文/华玉振

关于当前中国乡村振兴战略实施过程中存在的哪些问题，应当如何解决，党委政府、专家学者、涉农企业和媒体、文艺家等，从各自角度会有分歧解读。

笔者概要分析主要有以下五方面问题：

一是土地问题。目前我国农村土地实行集体所有制，分为农用地和建设用地两类。农用地又分为基本农田和一般农用地，建设用地包含农民住宅用地、农村办公用地、文化教育卫生用地、工业用地等分歧类型。归纳起来，当前农村发展的最大制约因素正是这种所有制和政府对于土地用途的过度管制。通俗而言，土地是农民的命根子，数千年农民运动的基本诉求历来就没有脱离过均田地、免赋税。获得可以完全自己能够支配的土地，是农民的天然权利。当前，农民对土地的支配权是有限的，无论是农用地的承包权还是宅基地的使用权，与农民对土地居住或经营的需要相比是不充分的。村集体土地的所有权也是名存实无，受到各种规划、法律、法规的侵蚀。这种状况的结果，一是农民对土地投入不延续，二是农民对农村不抱希望，三是农村经济发展缺乏最重要的土地要素支撑。所有这些，构成制约乡村振兴战略顺利实施的最深条理问题。

二是基础设施问题。农村的基础设施，既包含生产性基础设施，也包含公共服务性基础设施。与城市相比，这一短板是十分突出的。其中，能源基础设施是重要内容之一。好比，农村电网建设，还不适应农村财产发展和农民生产、生活的需要，电网覆盖面、供电稳定性等等还有进一步提高的空间。期待作为“新基建”内容之一的“新能源基建”能够破解这一难题。

三是资本问题。持久以来，中国农村饰演着为工业化、城市化、现代化提供原始积累的角色。当前，实现乡村振兴战略的目标，必须变“向农村抽血”为“向农村输血”，其中资金欠缺、资本欠缺问题尤为突出。除农民不富裕、少有积蓄以外，金融机构支农积极性不高，社会资本下乡不畅是两大主要因素。

四是人力问题。“空心村”、“妇女村”、“老人村”、“儿童村”是当前中国乡村的普遍现状，中青年男子外出打工成为“农民工队伍”的主力军。谁来种地？谁来振兴乡村？谁来治理乡村？党委、政府、乡村干部面对只有老弱妇幼的贫瘠土地时，必须从根源上寻找系统解决方案。

五是文化问题。当城市成为乡村年轻一代的唯一向往与追求，当农村人念书无用成为一种普遍现象，当农业无法支撑农民对更加美好生活的向往，这已不是简单的经济问题，不是孤立的乡村问题，而应该从文化的角度重新构建全社会对于乡村价值的全新认识。

解决以上问题，既要顶层设计、系统集成，又要尊重群众、鼓励立异。乡村振兴战略及其实施规划，是党委、政府的顶层设计、系统集成方案，是解决乡村建设中存在的各种问题的根本遵循，必须切实抓好落地、扎根。同时，由于信息不对称以及地区不同、民情不同，又要从实际解缆，尊重各地农民群众和农村基层组织的各种探索和实践，像大寨和小岗一样，使其立异、创作发明最终转化为法律和政策。

综合中央政策和基层探索，以下四点值得探讨：

第一，推行“三田制”。

在农村推行“三田制”，既有所有制的问题，也有生产方式的问题。2016年4月28日，总书记在小岗村主持召开农村改革座谈会曾指出：新形势下深化农村改革，主线依旧是措置好农民和土地的关系。最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。要抓紧落实土地承包经营权挂号制度，真正让农民吃上“定心丸”。要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是取代农民选择，可以示范和引导，但不搞强硬命令，不刮风，纷歧刀切。不管怎么改，都不克不及把农村土地集体所有制搞垮了，不克不及把耕地改少了，不克不及把粮食生产能力改弱了，不克不及把农民利益损害了。

依照中央精神，土地作为农村最大的集体资产，必须推进确权到户。目前，依照“三权分置”的政策设计，农村土地实行集体所有制，在此基础上实行所有权、承包权、经营权“三权分置”。在基层实践中，我们了解到，农民对此完全赞成，但希望能进一步细化改进：

一是进一步稳定基本农田家庭承包关系。中央明确，在前二轮承包到期之后，再将承包期延长三十年，并将持久连结不变。既然如此，完全可以明确承包权的永久性，属于农民受物权法呵护的产权。

二是做实农村集体土地所有制。对基本农田的承包权永久确认给农民以后，对一般农用地和农村集体建设用地，则应完全由村集体行使所有权、使用权和经营权，然后将其收益权确权到户并实行股份合作制合作。

三是强化农民宅基地和住房的产权呵护。在统一规划、适当集中的基础上，农民宅基地和住房，应像城市居民一样，拥有至少不低于70年的使用权和所有权。

以上是从所有制角度所讲的“三田制”。

还有一个角度，从生产方式角度推行“三田制”：

一是国营粮食责任田，把可以集中的基本农田流转给国营农场或供销社，建设“国营粮食农场”，解决粮食平安问题中农民一家一户想办又办不到的规模经营问题。

二是集体所有责任田，成立村级集体土地股份合作公司，重点发展蔬菜、养殖、农产品加工、存储、物流、销售及文化、旅游、教育、养老、健康等非粮财产，提高非粮土地使用效益。

三是农民家庭自留田，划出宅前屋后及四荒农用地，作为农民家庭“自留地”，用于农民自己耕种小品种杂粮、经济作物、菜园、养殖等方面，满足农户多元化劳动力、生活方式的分歧需求。

第二，城乡人口双向自由流动。

近年来，户籍制度改革取得了很猛进展，主要是农村人口进入城市的限制越来越少，农村人口市民化进程有所加快。但与此同时，新的问题呈现了。随着工业化、城市化的发展，农村人口结构在总量减少的情况下呈现了“非劳动力化”的现象，留在农村的“老弱病残妇幼”显然无法支撑乡村振兴的需要。同时，已经进入城市希望返乡创业、养老、投资的人口却无法自由在农村庄户、购房、置业、发展。因此，有需要落实宪法规定的“公民自由迁徙”权利，推进城乡人口双向自由流动，并呵护在城乡落户的人口享有落户、购房、社保、教育、医疗、创业的平等权利。

当前，主要要解决四类人员进入农村发展的问题：

一是农村籍大学结业生城乡自由兼职问题。要允许农村籍大学结业生在考取大学以后保存农村户口，保存农村承包地，保存宅基地和住房，进入城市就业不要与户口挂钩，允许他们在城乡间兼职（公务员除外），社会保障城乡一致。要鼓励农村籍大学生回家乡工作，镇村干部选拔录用参照公务员但不加入全国统一考试，建立零丁考试录用管理体系，零丁制定《乡村参照公务员条例》。鼓励农村籍大学结业生回家乡创业、就业，享受信贷、税收、保险、医疗等永久性优惠政策。

二是进城农民工返乡创业问题。在目前已经出台各种鼓励政策基础上，进一步加大市场准入开放扶持力度，进一步加大信贷政策扶持力度，进一步加大科学技术服务扶持力度，进一步加大税收、保险、医疗政策扶持力度。

三是城市人口“告老还乡”或“下乡假寓”问题。重点要解决这类人口购买农房和宅基地使用权问题，可依照城乡同权原则，实行与城市居民住房及其土地同样政策即可。

四是城市人口下乡创业，介入乡村管理的成员资格权利问题。要赋予城市人口下乡创业介入乡村管理的需要成员资格权利，包含乡村规划、乡村智力、乡村文化等等。

第三，灵活化解农村发展“钱荒”难题。

乡村振兴战略的实施，短板之一是资金欠缺、资本欠缺。解决“钱荒”问题，传统思路是依赖财务扶持、金融扶持、招商引资，基本上属于“外置式”、“外挂式”、“外靠式”法子。有些时期也试验过农民互助合作、金融合作社等“內置式”法子，但要么是监管不力，陷入非法集资、地下钱庄等风险高危区域；要么是监管过死，陷入借贷无门、流动缺失等金融盲区局面。

化解农村发展“钱荒”难题，个人认为还是要“三管齐下”，共同发挥国家扶持、农民互助和社会投资三方面作用：

一是财务、金融机构要落实支农政策。要突破“锦上添花”、“嫌贫爱富”局限，多做“雪中送炭”、“扶贫济困”善举，像扶持城市小微企业一样扶持乡村财产。

二是农民互助合作金融要规范提升。大力推进“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的农村“三变”改革，使农民互助合作等“內置式”金融纳入财务、金融监管体系。

三是创作发明优质社会资本营商环境。对社会资本投资乡村发展，既要防止其钻政策的空子圈地、圈钱、圈资源，也要鼓励其合法流转承包地、租购集体建设用地，鼓励其发展种植、养殖、农产品加工、物流、文化、旅游等因农民一家一户、村集体实力不足等想发展而无力发展的难题。

第四，涉农二三财产要下乡。

在乡村振兴战略的二十字方针中，最核心的四个字是“财产兴旺”。乡村财产不但包含种植业和养殖业，还包含涉农工业、涉农服务业。由于交通的发展和城市化的发展，财产集聚的“虹吸效应”致使乡村财产中除种养业以外逐步脱离农村而向城市集聚。这种现象是晦气于乡村财产振兴的。因为二三财产创作发明的利润、集聚的人才远远高于第一财产，只有把二三财产就地乡村化发展，才能为乡村财产振兴提供坚实支撑。

在这方面，政府的市场准入等行政管理手段可以发挥规范引导市场的作用：

一是涉农二三财产布点要向乡村倾斜。在工商挂号管理时对企业注册要根据涉农紧密水平，引导其向县以下城镇、中心村结构。

二是涉农工业园区设置要向乡村倾斜。原则上地级以上开发区、高新区不该批准直接涉农的初级加工、仓储、物流项目，而将这类项目集中在县、镇、村三级财产园区内。

三是涉农二三财产与外贸、电商、工业智能、立异设计、科技研发等高端二三财产要建立对口联系，特别是土壤、种子、农药、肥料、农机、冷链技术等要立足种养殖财产，形成政产学研联合体。

作者简介：华玉振，农业问题研究专家、中国投资协会规划专家、“1000个共享田园计划”政策顾问；徐州市委办公室副调研员，徐州市乡村建设发展研究会创会发起人；中国矿业大学、江苏师范大学、徐州工程学院客座教授，中华诗词学会会员、徐州市诗词协会副会长。

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