自留地:不克不及忘却的生命世界

风来时狂放 · 发表于 2021-10-28 08:27:26

编者按
在市场经济大潮冲击下的中国，有两种人最值得尊敬：一种人是为政府费心的人，他们把为政府决策提供真实可靠的信息作为自己的义务；另一种人是关心农民和为农民呼吁的人，因为为弱势群体驰驱呼号的人其结果多是费力不讨好的人（朱启臻）。一个民族和国家、社会不克不及没有以上两种人。他们就是鲁迅先生所说的＂民族脊梁＂。只是这样的人甚为罕见，所谓＂惊奇喜异祸国者众，远大深见益民者希＂（《莱根潭》）。所幸，在乡村建设领域，这样值得尊敬的人虽然不多但代有其人。本文作者就是其中一员，他身在其位、勇谋其政，建言献策、身体力行。＂乡村振兴那些事＂系列杂谈，期待带给你自然纯真的初心体验。

自留地：不克不及忘却的生命世界
——“乡村振兴那些事”之二十一
文/华玉振

现行《宪法》（2018）第八条规定：加入农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。

这是一条很重要的法律，却也是一条被忽视的法律。

什么是自留地、自留山？什么是家庭副业？为什么允许经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜？对很多年轻人来说，一定会显得十分陌生；对很多老年人来说，也可能认为已经时过境迁；对某些三农专家、学者、官员来说，可能认为何足道哉了，是小问题！

果真如此吗？

以笔者作为老年人的亲身经历以及三十五年的党政工作体会，这里先讲讲自留地与自留山，家庭副业和饲养自留畜的问题，以后另外专题再说。

一、关于自留地与自留山的来龙去脉

能把“自留地与自留山”问题写入宪法，显而易见，这不是一个小问题。

中华人民共和国从成立之初到现在，共先后制订实施过五部宪法，分别简称为共同纲领、五四宪法、七五宪法、七八宪法、八二宪法及其五次修订，共十个版本，目前适用的是八二宪法2018年修订案。关于“自留地与自留山”的问题，是从宪法对于农民土地所有权这个核心问题的相关规定逐步衍化而来的。

《共同纲领》作为临时宪法，在第三条、第二十六条和第二十七条规定（大意）：将封建半封建的土地所有制改变成农民的土地所有制，私人财富受国家呵护；实行公私兼顾、劳资两补、城乡互动、内外交流的经济政策，农民和手工业者的个体经济作为五种经济形式之一，在国营经济领导下发展；全面实行土地改革，呵护农民已得土地的所有权，实现耕者有其田。《共同纲领》适用期间，农民拥有分配土地的完整所有权，耕地、宅基地都包含在内，没有零丁就“自留地、自留山”作出规定。

《五四宪法》在第五条、第七、8、九、十、十一条中的相关规定，与《共同纲领》相比的异同是：生产资料所有制由五种改为四种，取消了国家资本主义，把合作社经济单列条文；单列条文对呵护农民的土地所有权和其他生产资料所有权及呵护手工业者和其他非农业的个体劳动者的生产资料所有权、呵护资本家的生产资料所有权和其他资本所有权作出规定；单列条文呵护公民的私有财富的继承权。依照这部宪法，农民依然享有完整的土地所有权，享有完整的生产资料所有权、私人财富所有权及其继承权，因而同样没有零丁就“自留地、自留山”作出规定。

《七五宪法》第一次呈现“自留地”的条文，这是由于这部宪法以阶级斗争为纲，在所有制问题上严重“左倾”，“自留地”的条文是“私有制”的唯一阵地，实际农村生发生活中也屡遭“割尾巴”的伤害。《七五宪法》对经济制度方面的规定，主要体现在第五、六、七、8、九条中，大意规定：现阶段的生产资料所有制主要是社会主义全民所有制和社会主义劳动集体所有制；同时允许非农业合法的个体劳动者存在；国营经济是国民经济的领导力量；农村人民公社的集体所有制经济，一般实行三级所有、队为基础。第五条规定：国家允许非农业的个体劳动者在城镇街道组织、农村人民公社的生产队统一放置下，从事在法律许可范围内的，不剥削他人的个体劳动。同时，要引导他们逐步走上社会主义集体化的道路。第七条规定：农村人民公社是政社合一的组织。现阶段农村人民公社的集体所有制经济，一般实行三级所有、队为基础，即以生产队为基本核算单位的公社、生产大队和生产队三级所有。在包管人民公社集体经济的发展和占绝对优势的条件下，人民公社社员可以经营少量的自留地和家庭副业，牧区社员可以有少量的自留畜。这两条规定有相互联系，那时有一批退休退职、右派、待业城镇非农业人员住在农村老家或发配至农村，住在生产队或农民房屋中，自谋职业时往往需要使用自留地、自留畜，与社员合作经营家庭副业，从事个体劳动。

《七八宪法》主要内容继承《五四宪法》的一些基来源根基则，增加了实现四个现代化的任务，但未能完全清理“文化大革命”期间“左”的思想影响，存在不正确的政治理论观念和不适应客观实际情况的条文规定。在经济制度方面的规定，基本沿袭《七五宪法》的表述。第五条规定：中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动集体所有制。国家允许非农业的个体劳动者在城镇或者农村的基层组织统一放置和管理下，从事法律许可范围内的，不剥削他人的个体劳动。第七条规定：农村人民公社经济是社会主义劳动群众集体所有制经济，现在一般实行公社、生产大队、生产队三级所有，而以生产队为基本核算单位。生产大队在条件成熟的时候，可以向大队为基本核算单位过渡。在包管人民公社集体经济占绝对优势的条件下，人民公社社员可以经营少量的自留地和家庭副业，在牧区还可以有少量的自留畜。第十八条规定：国家依照法律剥夺没有改造好的田主、富农、反动资本家的政治权利，同时给以生活前途，使他们在劳动中改造成为守法的自食其力的公民。与《七五宪法》相似，《七八宪法》继续给予改造好的、没有改造好的田主、富民、反动资本家（《七五宪法》中还有“其他坏分子”）以生活前途，实际是指这些人中的“非农业人口”可以在城镇或农村从事个体劳动，“农业人口”则与“社员”一样分配给宅基地、自留地，允许从事家庭副业经营，可以饲养自留畜。这一宪法出口，后来成为农村工商业经济的种子。

《八二宪法》是现行宪法的初版。尔后分别经过1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次修改。1982年《八二宪法》初版，在经济制度上，明确了国家、集体、个体三种所有制经济形式的合法性，地位也趋向逐步平等。与本文有关的第八条规定：加入农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。第十条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。2018年《八二宪法》的第八条和第十条规定，大意仍与1982年《八二宪法》相同。

从宪法关于自留地相关条文的演变，可以看出两点：一是农民的土地所有权从有到无，从个人所有到农村集体所有；二是自留地、自留山及自留畜、家庭副业经营自主权，从无到有，成为农民土地所有权归属转变以后留下的一个“后门”。

在实践中，这个“后门”实际上是越开越大。合作社早期有人不肯入社，人民公社时期“三自一包”暗潮涌动，改革开放早期，农村普遍实行家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分设，所有权归集体、承包经营权归农户，极大地调动了亿万农民积极性，有效解决了温饱问题，农村改革取得重大功效。2014年9月举行的中央全面深化改革领导小组第五次会议强调，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权（宅基地为资格权）、经营权（宅基地为使用权）三权分置，经营权（宅基地为使用权）流转的格局。2014年12月16日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，被广泛解读为农村土地改革“三箭各发”，标记着新一轮土改大幕正式开启。2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了关于修改农村土地承包法的决定，将农村土地实行“三权分置”的制度法制化，以更有效地保障农村集体经济组织和承包农户的合法权益，同时也更有利于现代农业发展。2020年5月28日，十三届全国人大第三次会议审议通过的《民法典》，将土地“三权”分类为所有权和用益物权两大类，除所有权之外的占有、使用、经营、转让、抵押、收益等各种权利归类为用益物权。这些实践和改革，对《宪法》的下一步修改提出了新的要求。

值得注意的是，实行农村家庭联产承包责任制以来，特别是“三权分置”政策逐步地实施以来，原先有利于农民的“口子”、“后门”又有被缩小乃至取消的趋势：一是自留地、自留山被合并进入了承包地，原本分布在宅前屋后的自留地、自留山经营活动受到了限制，不克不及搭建工农业生产建筑、不克不及随意从事非农经营；二是家庭副业失去了土地支撑；三是因环保要求，自养自杀生猪、牛羊、鸡鸭等都受到了限制。这些问题，需要首先回到现行宪法的规定上来，再根据今后宪法修改的结果进行改革完善。

回溯历史，中国的宪法中之所以会呈现自留地、自留山的条文，是由于中国数千年的亚细亚生产方式的小农经济特点决定的，这种小农经济在古代中国持久显现了强大的生命力，在现代农业发展进程中，经过赋权赋能，依旧可能担负大任，并长大为现代农业财产化的市场主体力量。

在《亚细亚生产方式与中国古代社会》（于金富）一书中，对自留地、自留山有以下几处相关描述：

亚细亚生产方式……在历史上表示为一切民族都共同经历过的普遍阶段——农村公社阶段。农村公社所有制的一般特征包含两个方面：一方面在农村公社中牲畜、生产工具、住宅、宅旁园地属社员私有；另一方面，土地是公社的公共财富，禁绝转卖，按期在农村公社社员之间进行重新分配，每一社员自力耕种分给他的土地，占有其劳动产品（P20）。

以农民占有为基础，以自耕农为基本特征的“私田制”……（P150）

作为人类从原始社会向阶级社会转变与过渡的一般形式，农村公社的基本特征是：第一，生产资料公有和私有并存，耕地、草场、牧场、森林等为公有，而生产工具、牲畜、农产品及房屋周围的小块土地为个体家庭私有；第二，农村公社作为实际主体，社员个人依附于公社共同体；第三，土地实行公社所有、社员个人占有，公社把公有土地以份地的形式分配给农民实行一家一户的个体耕种，大型水利灌溉工程则由村社统一组织与管理（P160—161）。

作为亚细亚生产方式的一般形式，从原始社会向文明社会转变的过渡形式与人类文明的共同起点，农村公社具有分歧于它之前的氏族公社的三大主要特点：一是氏族公社是建立在其成员的血缘关系基础之上的，农村公社则割断了这种狭隘的血缘关系，扩大了其活动范围并建立了同其他公社之间的联系。二是农村公社中生产工具、房屋及其附属物——园地已经是个人的私有财富。三是农村公社的耕地虽然仍归公社所有，但已经由单个农民自己耕种并按期在公社成员之间进行分配，产品归个人所有（P230）。

以上各处表述中，房屋及其附属物——园地，指的就是宪法中所讲的自留地、自留山。

对这个问题的相关文献，还可以参考《孟子.梁惠王上》的这段文字：

五亩之宅，树之以桑，五十者可以衣帛矣。鸡豚狗彘之畜，无失其时，七十者可以食肉矣。百亩之田，勿夺其时，数口之家可以无饥矣。

二、关于自留地与自留山的功能定位及未来畅想

虽然宪法规定是从《七五宪法》才呈现关于自留地的内容，但由于自古以来的生产传统，自留地的物质地理形态是始终存在的。受马克思主义理论影响，建国以后，特别是农业合作化以后，自留地是为照顾社员种植蔬菜和其他园艺作物的需要，由农业集体经济组织依法分配给社员持久使用的少量土地。其所有权属于农民集体，使用权由农民以户为单位行使。每户使用的自留地的数量，分歧时期分歧地区根据全国要求，会稍有分歧。

1955年11月公布的《农业生产合作社示范章程草案》规定：每人自留地最多不得跨越本地人均耕地的5%。1957年6月全国人大常委会第76次会议通过的文件规定：分配给社员的菜地、饲料地合计不跨越10%。随着人民公社化运动的深入开展，一切归公，一些处所将自留地收归了集体。1959年5月以后，中央发布了《关于分配私人自留地以利发展鸡鹅鸭问题的指示》、《关于社员私养家禽、家畜、自留地等四个问题的指示》，恢复了社员耕种自留地及开展养殖业的活动。可是，1960年春季刮起第二次“共产风”，自留地又被收走。政策的反复无常，朝令夕改，引起农民极大的反感和思想的混乱。1960年11月，毛主席、周总理亲自主持制定《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，明确宣布恢复自留地、自由市场等几项“小自由”。1961年3月29日，中央正式发出《农村人民公社工作条例（草案）》，规定社员可以经营自留地，分配给社员的自留地，一般占本地耕地面积的百分之五，持久归社员使用。1962年9月27日中共八届十次全体会议正式通过的《农村人民公社工作条例修正草案》，将之改为：人民公社社员可以耕种由集体分配的自留地。自留地一般占生产队耕地面积的百分之五到七，归社员家庭使用，持久不变。在有柴草和荒坡的处所，还可以根据群众需要和原有习惯，分配给社员适当数量的自留山，由社员经营。自留山划定以后，也持久不变。社员的自留地和开荒生产的农产品，国家不征收农业税，不计统购。至此，直到文革期间，中央关于自留地的政策没有再作调剂。

1979年十一届三中全会以后，农村实行家庭联产承包责任制，农村集体土地一律采纳了集体经济组织内部的家庭承包或招标、拍卖、公开协商等方式承包，农村个人原有的自留地全部纳入实行承包经营的土地范围。

1981年3月，中共中央，国务院转发国家农业委员会《关于积极发展农村多种经营的述说》中规定，不搞包产到户的处所，可以因地制宜，适当扩大自留地、饲料地，两者面积的最高限度可达生产队耕地总面积的百分之十五，各地的具体权利，由各省、市、自治区党委和政府根据本地情况和社员群众的意见，分别确定，不要一刀切。

关于农民自留地、自留山这些政策的反反复复，是中国特色政治体制的一个缩影。但无论政策如何转变，无论土地所有制形式如何转变，都以历史的坚韧性，雄辩地证明：自留地具有不成或缺、安居乐业的功能定位：

——自留地是农民养家糊口的粮田

虽然宪法和政策法规明确自留田主要用于农民种植蔬菜和园艺作物，但实际上大多数农民舍不得只种蔬菜，而都用来种植粮食。在改革开放前的30多年中，生产队的“大田”生产的粮食多数用于交公粮和农业税、三提留五统筹，往往没有余粮，农民只好在自留地上想法子，通过精耕细作，提高复耕指数，加强田间管理等各种办法，千方百计从有限的土地里尽可能地多刨出点粮食来。

——自留地是农民维持基本营养平衡的小菜园

农民作为劳动力，再生产自己的生命和劳动力，在那个时代的难度是不成想象的。作为中央政策乃至宪法赋予的菜园，农民朋友并没有辜负，但屈指可数的几种叶菜、茎菜种植，仅仅只能满足维持生命的基本营养平衡。

——自留地是家禽家畜饲养的场地和饲料来源

饲养家禽家畜，主要目的是到集市交易，交换需要的生产工具和生发生活资料，一部分现金用于交农业税、三提留五统筹，一部分用于子女学费、家庭医药费和人情来往，很少用于自己家庭用禽蛋消费。在自留地上，除必不成少的圈舍，农民舍不得专门种植饲料，而是带动合家老少到野外河渠沟旁收割青草、树叶等充当饲料。

——自留地是农民手工作业的唯一场合

在农村，木工、铁匠、篾匠、蒲匠、瓦匠、石匠、缝糿工、豆腐芽菜加工、煎饼、咸菜加工等等，除农家院落，很多要占用自留地，有条件的搭个棚子，没条件的需天开工，晴天摆进场子，雨天收回院子里。

——自留地是农民心灵的安设之地

在光明正大的极左思潮笼罩下，个人是没有心灵安设之地的。狭窄的自留地，为农民提供了难得的一小块空间。在这片小小的空间里，农民获得某种平安，获得一定的自由，喘气相对平顺了许多……

新时代新问题。

改革开放前的自留地已成为历史。改革开放后40年，《土地管理法》出台以前，自留地使用比较自由，特别是长三角、珠三角地区农民个人或者村集体利用自留地名义、自留山的名义兴办乡镇企业，走在了小康建设的前列。土地管理法实施以后，特别是耕地呵护力度加大，城乡征用农地面积扩大的影响，使土地管理的板子更多地打向了农村地区——乡镇企业因为无地可用，从此从农村消失，农民或村集体发展农产品加工业、养殖业、手工业、餐饮旅馆（民宿）业等等的用地指标受到严格限制，加之近年来山东、江苏等地推行合村兼居、集中上楼，又把农民宅基地指标挂钩卖给了城市，农民自留地也随之消失了。这些做法的结果，反而使农村承包土地摒荒越来越多，空心村、空心楼越来越多，386061军队家庭主妇化在广大农村成为普遍现象。在这种形势下，自留地的问题又有什么新特点呢？

——首先，大田抛荒，自留地不荒

由于青壮年男劳悦耳口外出打工经商比例奇高，留守妇女、留守老人和留守儿童的“三留人员”在农村成为主力军。在这种情况下，大田（承包地）因为离家较远，合村并居、集中上楼之后距离普遍更远了，“三留人员”已无力耕种，即使少部分因为各种因素留在村里的年轻人也已不会种地，没有体力耕地。这样，离宅基地较近的自留地便较多被耕种了，除少部分种菜以外，大部分还是种粮。

——其次，农业设施、农副产品加工业占用自留地较为普遍

由于各地普遍推行人口向城市集中、财产向园区集中，城市建设与粮食农业生产争地现象十分突出，致使农副产品加工业及基础设施用地十分紧张，晒场、仓库、冷库、烘干房、包装挑拣、加工、交易等财产用地无法保障，审批条件又十分严格，审批手续比较繁琐，审批政策极不透明，致使一批“骨干农民”在农村发展农业延伸财产受到严重制约。

——再次，宗教场合、丧葬占用土地比较混乱

近四十年，农村基督教堂、基督教活动点及部分佛道教场合建设过多过滥，成为占用农村土地资源的一个不成忽视的因素。另外，在实行土葬民族风俗的地区，逝者火化后依旧要土葬在大田（承包地）里，形成火化污染环境、浪费钱财，土葬又占用土地的两方面问题。

对于以上呈现的新问题，笔者设想，利用好宪法规定的“自留地、自留山”条款，赋予其新的时代内容，作出新的政策规定：

一是让“自留地、自留山”功能多样化

在以前种植蔬菜、园艺作物和饲养家禽家畜的基础上，允许“自留地、自留山”用于发展设施农业和农副产品加工业，指定区域用于土葬。

二是区分“自留地、自留山”的土地用途性质

一部分用种植粮食、蔬菜，属于农业用地性质；其余部分，属于建设用地性质。对建设用地部分，履行申报、建设、验收等法律手续。

三是扩大“自留地、自留山”的比例

由于“自留地、自留山”的土地用途扩大，总面积相应要扩大。根据各地情况，平均可以为全村土地总面积（包含基本农田、一般农用地、建设用地、荒山荒地等等）的25%。

四是零丁给“自留地、自留山”确权颁证

要象承包地、宅基地一样，为自留地、自留山零丁确权、颁证，明确土地用途性质、使用年限和四至范围。

有一本游记散文书，名叫《神的自留地》，极尽赞美之词，描写新疆禾木村之美。其实，可以称为神的自留地、应许之地的处所，各个民族都有，大意是说神也要有自己自由的隐秘家园。如今，农民的自留地模式虽然须要重建，但城市人对一片一楼小花园的追崇，从另一个侧面证明农业文明的重要性。而在现代农业即将到来的时代，一方小小的自留地，将能承载更多的希望和梦想。

辛丑七月初八于徐州

作者简介：华玉振，农业问题研究专家、中国投资协会规划专家、“1000个共享田园计划”政策顾问；徐州市委办公室副调研员，徐州市乡村建设发展研究会创会发起人；中国矿业大学、江苏师范大学、徐州工程学院客座教授，中华诗词学会会员、徐州市诗词协会副会长。

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