乡村振兴政策研究及基层立异经验总结

admin · 发表于 2022-6-22 08:30:05

[引子]

涉农法律：宪法民法典土地管理法农村土地承包法乡村振兴增进法农民专业合作社法村民委员会组织法涉农条例：基本农田呵护条例宅基地管理条例涉农政策：中央1号文件农村改革试验：中国的农村改革，既有自上而下的顶层设计，也有自下而上的创作发明立异。解放前，中国共产党领导的土地改革，为农民争得了平等的土地所有权，是顶层设计最为成功的农村改革试验与实践。解放后，学习苏联模式，开展互助组、合作社运动，在那时中国工业化基础亏弱、农村生产力主要依赖人力劳动的国情下，也发挥了积极作用。1958年8月6日，毛泽东主席视察河南省新乡县七里营，发出“人民公社好”的号召，8月29日，中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》。人民公社体制在中国存在了27年，直到1984年撤消人民公社建立乡政府。其间树立了大寨等集体化典型，但由于严重脱离中国生产力发展的实际，形成了乌托邦效应。与顶层设计分歧，以安徽凤阳小岗村等中国农村改革，则是农民群众的自发创作发明。从六十年代开始不竭打破制度约束，显现出旺盛的生命力，至今仍引领着中国农村改革，影响了中国城市改革乃至政治改革。
我们党总结历史经验教训，得出了尊重农民意愿和农民创作发明，人民群众是历史的真正创作发明者等真理性结论，出台政策、法律注重先试点、试验，然后推广、总结，最后再形成政策和法律。
1987年，中央5号文件《把农村改革引向深入》提出，“有计划地建立改革试验区”。尔后，经国务院批准，在全国建立了30个试验区，涉及21个省市区、160多个县级单位。截至2019年5月27日，58个农村改革试验区承担了中央摆设的226批次的改革试验任务，基本覆盖了农村改革各个领域。今年5月，财务手下发《关于进一步做好农村综合性改革试点试验工作的通知》，以探索立异推动乡村全面振兴的机制为根本任务，继续支持有条件的地区开展农村综合性改革试点试验，依照三年规划、分年实施的方式，2021年在18个省份开展试点试验。2011年，苏州市首批入选全国农村改革试验区，目前江苏省已有全国农村改革试验区5家，数量居全国首位。2012年江苏省启动省级农村改革试验区工作，先后摆设三轮省级农村改革试验。十年来，江苏省全国和省农村改革试验区深化重点领域和关键环节改革，累计落实107项改革试验任务，延续推进思想立异、理论立异、制度立异和方法立异，成为江苏省农村改革顶层设计和全局性放置的重要策源地，为加快实施乡村振兴战略，率先基本实现农业农村现代化提供了强劲动力。

一农村土地政策及各地立异经验
土地政策是农村的根本政策，决定着其它各项政策的制订和实施。农村土地可分为“三块地”：即耕地（含林地、草地）、宅基地和集体建设用地。
现行农村土地政策的要点：
——农村土地属于农民集体所有或国家所有。这个集体指镇集体、行政村集体和自然村集体三级。国家所有，指国家征用的农村土地。——农村土地，包含农民集体所有和国家所有的农村土地，依法由农民使用（国有国营的农村土地除外）。——国家实行农村土地承包经营制度。农村土地集体所有、农户家庭承包、承包土地经营权流转，概括为所有权、承包权、经营权“三权分置”。——第三轮土地承包到期后再延长三十年。——承包地不克不及强制收回。——国家实行最严格的土地呵护制，严格控制建设项目占用耕地，划定基本农田呵护范围。——基本农田不得挖鱼塘或种植林木类经济作物。以上是关于农村耕地的主要法律政策。
——国家对农民宅基地实行所有权、资格权、使用权“三权分置”。——明确农村村民建设住宅不得占用永久基本农田。——农村建房要符合土地利用总体规划和村落规划，由镇政府审批。——宅基地使用权可以流转的方式有“出卖、出租、赠与”，城镇子女可继承农村宅基地使用权及农房所有权。——探索农村宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制。值得关注的是，刚刚从9月1日起生效的新修订的《土地管理法实施条例》，对宅基地管理提出了“四个禁止”的规定：禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法回收农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬家退出宅基地。以上是关于农民宅基地的主要法律政策。
——国家征收农村土地，必须从严控制，依法定范围征收，并发布公告和抵偿安设方案，征得农民同意签字并举行听证，不得强制拆迁。——土地增减挂钩、占补平衡、合村并居、集中上楼不属于征地，农村村民有权拒绝。——征地抵偿包含土地抵偿费、住宅等地上附着物和青苗抵偿费、安设津贴费、社会保障费用等，必须足额到位，专款专用，分配到户。以上是关于农村征地的主要法律政策。
土地管理政策，是农村改革的重点领域。在改革开放以来的农村改革试验中，各地进行了各具特色的立异和探索。影响较大、成效较大，受到农民欢迎，符合农民利益的改革试验很多，但也有一些打着改革的旗号，行与民争利的实质的反面改革。
（一）“增人不增地，减人不减地”，最大限度调动了农民投资土地的积极性，最大限度维护了农民的土地权益“增人不增地，减人不减地”是我国农村继包产到户之后的一项重要制度放置，这项制度最早开始于1987年的贵州省湄潭县，后来逐步获得中央和国务院的备案和推广。自1993年至今，中央和国家先后出台一系列文件、法律和法规，将这一做法予以制度化、法律化。中央一号文件反复强调这一做法、提倡这一做法。虽然宪法保存了农村集体机动预留地可以用于农村人口增减过大转变的调剂，但在实践中如果没有预留地则不做调剂。国务院《关于稳定和完善土地承包关系的意见》以及《农民土地承包法》等，都是对这一做法的肯定和贯彻。所谓“增人不增地，减人不减地”，顾名思义就是在家庭承包的期限内，家庭成员对承包合同项下的土地平均享有份额，家庭成员因新生、娶妻等原因而增加的其实不增加承包地；家庭成员因死亡、外嫁等原因而减少的，亦不减少承包地。外嫁的女儿户口未迁出原家庭，亦未在新居住地取得承包地的，其仍属于原家庭成员并平均享有原家庭的土地份额，原家庭的新生人口其实不会将外嫁女儿的土地份额抵顶，而是会稀释家庭成员平均享有的土地份额。2019年中共中央、国务院《关于连结土地承包关系稳定并久长不变的意见》指出，继续提倡“增人不增地，减人不减地”。为避免承包地的频繁变动，防止耕地经营规模不竭细分，进入新的承包期后，因承包方家庭人口增加、缺地少地致使生活困难，要帮忙其提高就业技能，提供就业服务，做好社会保障工作。通过家庭承包取得土地承包权的，承包权及其衍生的经营权及收益等等，依照继承法的规定继承。
（二）“一户一块田”及“小田变大田”，推动了土地适度规模流转，提高了土地适度规模经营效益“一户一块田”、“小田变大田”是分田到户以后承包土地由分散到集中的整合做法。当初分田到户时，由于土地位置、肥瘦、水利、交通等条件差别，每户承包地分散在多个地块。随着农村劳动力的减少和农业机械化水平的提高，广大农民迫切期盼多处小块田地集中到一处。“一户一块田”、“小田变大田”其实不是土地管理制度的改革，所有权、承包权、经营权都不变，只是土地管理技术的小调剂。但就是这个小调剂，大多数中国农村地区目前也未能实现。近年来，“一户一块田”、“小田变大田”进入国家和省农村改革试验范围，《土地承包法》第四十条规定：“承包方之间为方便耕种或各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换”。2017年中央一号文件提出，“积极引导农民在自愿基础上，通过村组内互换并地等方式，实现按户连片耕种。”在实践中，很多地区对此进行了探索，主要操作法子是对分歧地块确定相应系数折算为中等地块数量，其中安徽蚌埠和江苏盐城的做法比较成熟，推广较为顺利。安徽蚌埠从2015年开始实施《关于扩大农户互换并地实现“一户一块田”试点工作指导意见》，对实施“一户一块田”合并土地100亩以上的村，依照互换并地面积市县财务给予每亩200元奖励津贴，奖补资金主要用于换并地块农田基础设施建设。江苏盐城亭湖区的“小田变大田”改革，实现“集碎为整、一户一田”，实现了农田“优质、集中、连片”，农田作业全部实现机械化。对于实行“一户一块田”、“小田变大田”的好处，蚌埠农民创作了一首《十好一块田》的打油诗，说出了广大农民对于一户一块田的心声：好收好种好管理，省工省地省能源。增地增粮增收入，财产种植好调剂。地界纠纷少呈现，和谐文明新农村。沟路渠涵全整好，土地流转更方便。农民增收速度快，提前多年奔小康。
（三）“股田制”、“土地托管”与“土地流转”，进一步提高土地规模经营效益，进一步解放农村劳动力“三权分置”解决了农村土地所有权、承包权和经营权的分离，“一户一块田”、“小田变大田”解决了农村土地碎片化，这两项改革都是有利于土地规模经营、有利于土地规模流转的。由此，各地又积极探索谁来经营土地的问题。“股田制”改革发端于江苏省铜山，是一种把农户承包土地按股份制“反包倒租”给村集体，由村集体经济组织经营或再流转给种田大户、社会投资人的做法。“土地托管”则是将农业生产的耕种、田间管理、病虫防治、收割、销售等委托给政府农业技术部分或供销社的做法。
（四）农村宅基地集成改革，扩大了农民宅基地权益，增加了农民可变现财富纳入全国和省级宅基地改革试验的处所很多，但受制于农村集体土地所有制及宅基地、农房的流转受限于本人所在农村集体经济组织内部，农民宅基地及农房的“小产权”性质是改革的难点，目前还没有重大突破。但也有很多小进步：一是确定了农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的原则，为宅基地、农房流转奠定了基础。二是允许宅基地使用权可以采纳“出卖、出租、赠与”方式流转，城镇子女可继承农村宅基地使用权及农房所有权，为非本村社会资本、城市资本下乡买通了渠道，城乡共建共享农房模式在很多地区深受欢迎。三是宅基地使用权和农房所有权可抵押，为农民提供了新的融资产品。
（五）“城乡建设用地增减挂钩”、“合村并村”、“集中居住”是挂改革之名，行伤农之实与上面三类改革分歧的是，近年来全国推行的“城乡建设用地增减挂钩”以及山东省的“合村并居”、江苏省苏北地区的“集中改善农房”则是瞄准农村宅基地等建设用地指标，通过变卖指标用于增加城市建设用地，相应减少了农村建设用地；增加了县镇财务收入，却增加了农民上楼负担，增加了农民从事农业生产的难度。

二粮食生产政策及各地探索
民以食为天。粮食平安事关中国国计民生和国家平安。近年来，除实行基本农田呵护法以外，国家出台了很多鼓励粮食生产的政策，有的是行政命令、法律规范，有的是发放粮食津贴，在取消“农业税”基础上，一定水平上稳定了粮食生产。可是，粮食生产在我国依然面临着许多重大挑战。一是种粮比较收益延续偏低。受价格、购销等政策限制，粮食价格一直没有大的提高，农民一家一户种粮食很难盈利。二是种粮劳动力人口延续下降。由于粮价偏低、劳动强度大、发展空间小等原因，农村种粮劳动力人口数量逐年减少，70后已无人种地，60后种地人口比例很低，60岁以上老年人逐渐成为种粮劳动力主体。三是农业机械化水平受限。大型农机用不上，小型农机不克不及用，致使现有粮食生产效率很难提高。四是农业生产资料价格延续上涨。与粮价持久偏低相比，农业生产资料包含种子、化肥、农药、水费、电费、油费、运费、人工费等等，持久跑赢。五是粮食生产基础设施的财务投入不足，社会投资不畅。农田水利、农村道路、农村电力、互联网、冷藏、烘干、配送等，严重制约粮食生产效率的稳定和提高。为调动各种市场主体粮食生产的积极性，国家出台了很多鼓励种粮大户、鼓励粮食生产的政策办法，但受制于上述各种因素及种粮大户自身的局限，农户家庭仍是种粮主体。各地的立异性探索主要有两种：一是“股田制”式的农村集体经济组织直接经营；二是种粮农户的专业合作社。但这两种形式，与种粮大户一样，都不克不及成为种粮主体。真正能够担负粮食生产平安大任的是国营农垦企业，全国农垦系统积极探索市场机制下的垦地共生模式，发挥垦地共生的社会服务和公共品供给的融合效应、先进生产技术的溢出效应、农业组织体系和农业经营管理体制的升级效应、社区建设中的协同效应、工业化进程中的互补效应、基础设施建设中的共享效应、农业生产资料供应中的保障效应，从而把粮食生产的主要责任扛在肩上，把农民更多地从传统农业劳动中解放出来，把村集体更有效地从传统农业经营中解放出来。国营农垦企业之所以能够担负粮食平安生产的大任，一是由于农村粮食生产一家一户生产的现实无法保障粮食平安；二是由于国营农垦农场具有比西方资本主义私人大农场更先进的管理制度、技术制度和经营制度。
据此，有专家提出了农村耕地“户包抄佃”制度。主要设想如下：所谓“户包抄佃”，是指农民承包的基本农田流转给国营农垦企业，主要解决粮食生产的平安问题。1、坚持基本农田“三权分置”，连结农地所有权、承包权和经营权的久长稳定不变。2、以行政村为单位，全体承包农户将一半左右（另一半保存农户耕种）农地流转国营农垦企业。3、国营农垦企业流转农户的承包地以后，要实施土地整治，建设高标准农田，推广农业机械化和农业技术专业化，建立现代企业制度。4、国营农垦企业流转的农地，只能用于粮食生产，确保国家粮食平安。5、国营农垦企业流转农户承包地，采纳粮食实物与农民承包户家庭结算流转费用，以县为单位，参照上年平均亩产量确定结算标准。6、以行政村为单位，组建国营农垦企业分支机构，与村集体联合管理，以国营农垦管理为主、村集体协助。7、国营农垦企业驻村各分支机构，要把本村劳动力培训和使用作为优先方面，最大限度吸纳本村妇女和老年劳动力，依照现代企业标准培育新型职业农民。8、农地农户承包权期限应连结久长不变，经营权流转期限应连结久长不变。9、适宜农户家庭作业的种植、采摘、手工包装、地头物流、初级农产品加工等工作，应优先与本村农户或村集体合作。10、流转农地的水利、交通、电力、通信设施及田园，应与本村集体与农户共享，以利于农户家庭经营、村集体经济发展。

三家庭农场和农民专业合作社
家庭农场和农民专业合作社是乡村振兴中担负主力的新型市场主体，是从家庭农户发展起来、遵循市场规律要求配置资源、介入市场竞争的，未来发展方向是农业龙头企业、三产融合性质的乡村企业集团，最终目标是建立现代企业制度，造就和长大一批具有农村工匠精神和现代经营意识的农民企业家。
“家庭农场”在我国第一次呈现在2013年中央一号文件中，那时就引起了社会的广泛关注。尔后，每年的中央一号文件都继续鼓励发展适度规模的家庭农场，依照自愿原则开展家庭农场挂号，有力推动了家庭农场的理论研究和实践探索。特别是2015年，农业部、教育部、团中央印发《现代青年农场主计划责任方案》，强力推进新型职业农民培育。青年农场主年轻、富有冲劲，志在三农，想干一番事业，但需要晓得家庭农场如何规划、财产如何结构、人财物如何管理、农产品如何推进品牌建设，以及发展如何定位等技术层面，经营管理层面以及国家政策层面的知识。家庭农场的建设与发展必须面对现代大市场和现代经济社会发展新形势，向现代农业经营主体方向发展，贯彻现代经营管理理念，实施现代管理策略。我国家庭农场与欧美国家相比，培育与发展还处于起步阶段，家庭农场的发展规模、发展定位、经营模式、配套支持体系以及农场主素质方面的研究与实践还在摸索之中。在党和政府及社会支持下，家庭农场将成为最有前途的发展模式之一。
合作社在世界范围内的发展已有近200年历史。新中国解放后的20世纪五十年代我国的“农业合作化”运动及其后来形成的人民公社“集体化运动”，是对由中国曾经起步的合作社模式的破坏与中断，不是真正的合作社模式。那时的“农业合作化”运动只是“农业集体化”运动借用的名义，它所建立的“合作社”是集体经济组织，在制度上恰恰与合作社的真谛相悖。20世纪五十年代，在“合作化”名义下推行“集体化”的结果，是在实际上消灭合作制的同时，在理论上、思想上混淆了集体制和合作制的界限，致使以集体制概念误解或曲解合作制，以集体制取代合作制。改革开放以来，为顺应包干到户的市场合作需求，真正实现以农民为主体的合作制，合作社发展逐步走上重建道路。现在的合作社重建，就是要在计划经济体制转轨为市场经济体制的条件下，重建被计划计划经济中断了的、按国际通行的合作社原则组建的合作社，也就是名副其实的合作社。在这个问题的认识上，在这个重建过程中，在指导思想上必须进行需要的澄清。很多乡村干部和中老年农民朋友的头脑中，对合作社的诸多误解或曲解仍未消除，再加上经济体制转轨过程中形成的政府利益和资本利益的诱惑，以致自觉不自觉地表示出对合作社的政策歧视，合作社发展仍未走上正轨，发展障碍依然困难重重。
发展以农民为主体、市场为主导的家庭农场和农民专业合作社，各地成功立异经验和理论研究结论提示有三个重点：
（一）要跳出纯真种粮的传统思维，让农村“副业”“变主业”、“副业”变“富业”，走三产融合发展之路在中国，种粮食不克不及致富，种粮食没有前途，从经济学角度来讲，是无可争辩的事实。土地非粮化、土地撂荒和抛荒，就是这一经济学规律的直接体现。关于粮食生产平安保障问题，不克不及依靠农户家庭，更不克不及依靠村集体行政强制，唯有走“户包国佃”之路才能破解难题。支持农民发展家庭“副业”，是宪法赋予农民的基本权利。这一宪法条款制定的布景，也是对建国以来强迫农民以种粮为主、以粮为纲毛病路线的纠偏。改革开放以前，一产是主业，种、养、加傍边，养殖与加工都是副业；农林牧副渔中，副业主要包含蔬菜种植、手工产品加工等。改革开放早期，乡镇企业成为最大的“副业”。在不到20年乡镇企业衰败以后，农民的“副业”只剩下进城打工一条了。在新的历史条件，当前的农民增收致富，依旧大多数要以进城打工为主。据国家统计局第七次全国人口普查公报（第七号），2020年1月1日全国人口中，居住在城镇的人口为9亿人，占64%；居住在乡村的人口为5.1亿人，占36%。2020年，我国户籍人口城镇化率为45.4%。全国人口中，人户分离4.93亿人。同样，据国家统计局《2020年农民工监测查询拜访述说》，2020年全国农民工数量为2.86亿人。这么多人口住在农民（5.1亿），这么多农民进城打工（2.86亿），这么多农民人户分离（4.93亿），充分说明农村人口是严重超负荷密集，农村人口是严重剩余的，城市化特别是农民工市民化的任务依旧是十分艰巨的——按45.4%城镇化率计算，当前中国农村实际上依旧负担着9.12亿农民的吃饭和就业问题。八亿农民为十亿人搞饭吃的历史，只不过酿成九亿农民为十四亿人搞饭吃而已。那么，按现在的农业劳动生产率，中国农村到底需要多少人口呢？有研究测算，18亿亩耕地，如果以农户家庭经营为主，三口之家可耕地30亩，全国需农民1.8亿人；如果以10人规模家庭农场经营为主，每个家庭农场可耕地300亩，全国需农民6000万人；如果采纳“户包国佃”模式，由国营农垦企业种粮，全国自耕农民只需5000万人。也就是说，中国的城镇化需要达到95%以上，才能消化8.62亿的农村富余人口。在这样的人、地国情条件下，纯真种粮能有多大前途？因此，家庭农场只能是少数种田能手、少数致富能手的发展方向；农民合作社也只能是个体农户经营的有限选择。在这样的人、地国情条件下，家庭农场、农民合作社同样也不克不及纯真以种粮为主，而应该因地制宜，多业并举，特别是要走一二三财产融合发展之路，更多地发展第二财产和第三财产。进城打工之外，农村的第二、第三财产过去与现在相比，行业前景有了新的转变。经济效益预测较好的以下二、三财产，如果精心谋划、聚焦发展，极有可能使“副业”变“富业”、“副业”成“主业”：——农产品加工业——农产品电商财产——休闲观光农业——非遗文化手工业——园林绿化财产——养老托幼财产——家政与理财管理财产
（二）家庭农场的目标方向应是田园综合体，要是社区支持农业（CSA）、共建共亨田园之路依照一二三产融合发展的要求，家庭农场一定不克不及走纯真种粮不搞其它，只管种不管卖，而要把农场建成景区、把农场建成民宿、把农场建成工厂、把农场建成学校、把农场建成公园、把农场酿成图书馆、博物馆、体育场、游乐场、嘉年华……家庭农场发展有两个关键词：一是田园综合体，一是社区支持农业（CSA）。

田园综合体是集现代农业、休闲旅游、田园社区为一体的乡村综合发展模式，目的是通过旅游助力农业发展，增进三产融合的一种可延续乡村发展模式。2017年2月5日，“田园综合体”作为新型财产发展的亮点办法被写进中央一号文件，原文如下：支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体，让农民充分介入和受益集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发的农村综合改革转移支持等渠道开展试点示范。出于对乡村社会形态、乡村风貌的特别关注，2021年，田园东方开创人张诚，结合北大光华EMBA许超，发表了论文《田园综合体模式研究》，并在江苏无锡市惠山区阳山镇和社会各界的大力支持下落地实践了第一个“中国水蜜桃之乡”主题的田园综合体项目——无锡田园东方。在项目不竭探索的第四个年头，2016年9月，中央农办领导考察指导该项目时，对这一模式高度认可。2017年，由田园东方的基层实践、源于阳山的“田园综合体”一词被正式导入中央一号文件，文件解读“田园综合体”模式是当前乡村发展新型财产的亮点举措。实际上，“田园综合体”源于城市化进程较早的欧美发达国家，田园城市、都会农业等概念流行已有一个多世纪。田园综合体的思考原点，是中国乡村的发展之路。中国社会的一个主要问题是城乡二元问题——二元就是分歧，这个分歧形成的差距不可是物质差距，更是文化差距。解决差距的主要法子是发展经济，而发展经济的主要途径是通过财产带动。那么，在乡村社会，什么样的财产可以并需要发展起来呢？如上文所讲，在一定的范畴里，快速工业化时代的乡镇工业模式之后，乡村可以发展的财产选择不多，较有普遍性的只有现代农业和旅游业两种选择。农业发展带来的增加值是有限的，不足以覆盖乡村现代化所需要的本钱；而旅游业的消费主体是城市人口，它的增加值大，可以作为驱动性的财产选择，带动乡村社会经济的发展。在这个过程中，要注重解决没有旅游资源创作发明旅游资源的问题。过去有句话，叫有条件的要上，没有条件创作发明也要上。每个故乡都是风景，要提炼、挖掘乡村文化和财产特色，把田园综合体赋能在具有IP基因的模式上。

社区支持农业CSA是英文单词Community Support Agriculture的简称。CSA的概念，20世纪70年代起源于瑞士，并在日本获得最初的发展。这种模式是指城镇社区的居民对农场运作作出许诺，让农场可以在法律上和精神上，成为某个社区的农场，让农民与消费者互相支持，以承担农场生产经营的风险，分享农场生产经营的产品和收益。CSA一方面可以为城镇社区消费者提供平安绿色农产品食物，另一方面可以为家庭农场建立稳定的客源，形成互信互利互惠的经营合作关系。CSA的概念核心是不要中间商来把持农场生产经营和农产品销售、消费，建立农民和消费者之间，家庭农场和城镇社区之间友好关系。CSA的重要原则是家庭农场在具有生态平安的农业系统中能够提供健康的农产品、农事体验产品，消费者也是股东，也要承担农场生产运营的风险，如自然灾害、产品损耗等等。CSA的关键理念，在于用城市因素解决乡村问题，通过城乡互动，创作发明城市人口的乡村消费。城乡互动的最直接法子，就是在空间上把城市人和乡村人搅合在一起，在行为让他们相互交织；通过吃住行、游购娱旅游六要素，打造田园综合体内永不落幕的乡村嘉年华。
（三）农民专业合作社要赋权赋能，抱团取暖，走“三位一体”合作化之路关于农民合作社的发展，在明确中国合作社与外国合作社的渊源以及改革开放前后中国合作社的分歧之后，要重点弄清楚两个概念及其适用的法律政策。一是农民专业合作社，适用《中华人民共和国农民专业合作社法》；二是供销社以及“三位一体”合作社，适用《中华全国供销合作总社章程》及《关于开展生产、供销、信用“三位一体”综合合作试点的指导意见》。

根据《农民专业合作社法》，所谓农民专业合作社，是指在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。《民法典》将农民专业合作社确认为“特别法人”。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，开展以下一种或者多种业务：1、农业生产资料的购买、使用；2、农产品的生产、销售、加工、运输、贮藏及其他相关服务；3、农村民间工艺及制品、休闲农业和乡村旅游资源的开发经营等；4、与农业生产经营有关的技术、信息，设施建设运营等服务。现行农民专业合作社是2006年10月31日第十届全国人大第二十四次会议通过，2007年起开始实施的；2017年12月27日第十二届全国人大常委会第三十次会议修订，2018年7月1日起施行的。截至2020年11月，全国农民专业合作社达到224.1万家，辐射带动全国约一半农户；组建联合社1.3万余家，社均带动12个单体合作社，经营收入是单体合作社近4倍。

根据《中华全国供销合作总社章程》，“中国供销合作社是为农服务的以农民社员为主体的集体所有制合作经济组织，是党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带和做好农业、农村、农民工作的重要载体。中国供销合作社分为基层供销合作社，县级、市级、省级供销合作社联社，中华全国供销合作总社。中华全国供销合作总社是国务院领导下的全国供销合作社的联合组织，负责领导全国供销合作事业的发展。总社实行自愿、互利、民主、平等的合作制原则。总社的宗旨和目标是：为农业、农村、农民服务，推动成员社体制改革和机制立异，把供销合作社系统打造成为与农民联结更紧密，为农服务功能更完备、市场化运行更高效的中国特色合作经济组织体系，成为服务农民生发生活的主力军和综合平台，成为农业社会化服务的骨干力量、农村现代流通的主导力量、农民专业合作的带动力量，真正办成农民的合作经济组织，切实在加快推进农业现代化，增进农民增收致富推动农村全面小康社会建设中更好地发挥作用。

“三位一体”合作社是浙江省从2006年开始探索的，在农民专业合作社、基层供销合作社和农村信用社基础上，形成生产、供销、信用“三位一体”的三大服务体系，提高各类农村合作社的服务能力和抗风险能力。2017年，“三位一体”综合合作模式写进中央一号文件。2021年中央一号文件继续强调，要深化合作供销社综合改革，开展生产、供销、信用“三位一体”综合合作试点，健全服务农民生发生活综合平台。2021年6月，供销合作总社、中央农办、人民银行、银保监会等四部分联合出台了《关于开展生产、供销、信用“三位一体”综合合作试点的指导意见》，提出到2023年6月底，打造若干具有示范引领作用的“三位一体”试点单位，使试点地区农业生产组织化、规模化、集约化水平进一步提升，现代农村流通网络进一步健全，农村信用体系进一步完善，初步构建起区域性生产、供销、信用“三位一体”综合合作服务平台，为推进乡村振兴和农业农村现代化作出积极贡献。新中国的农民合作事业，走过了曲折的道路。与200年前欧美合作社相比，解放早期曾起草过《中华人民共和国合作社法（草案）》，但被轰轰烈烈的合作化、集体化运动中断，在人民公社三级集体经济组织之外，又组建了供销合作社系统、农村信用合作社系统，行政倾向越来越浓，农民的会员地位、基层个体合作社、联合合作社的会员地位名存实亡。改革开放以后，也曾畅想过成立农民协会组织，但最终到现在为止也没有落地。浙江的“三位一体”立异经验和中央政策的肯定，将使农民合作事业的发展走上正确的重构之路，合作社真谛势必获得普及。

四乡村基础设施和乡村公共服务中的商机
城乡差距的主要方面是基础设施和公共服务，农村的泥浆路几十年没人修，城市的马路牙子换了一茬又一茬；农村中小学校纷纷撤并，正式编制老师纷纷逃离，城市的热门学校老师挤破头想进，家长出高价买学区房……虽然中央和国家确立了基础设施和公共服务城乡均等化的要求，但积重难返的城乡二元治理思维根深蒂固，很难指望一夜之间所有农村都能改变以财务投入为主、社会资本逐利的传统局面。乡村振兴不克不及等靠要。合作化、集体化时代有一个正面经验值得发扬，那就是带动农民群众以劳动投入为主，自力更生，修水渠、道路，建学校、医院，打井、架电……新形势下，机械作业取代人工劳动，以工代赈、一事一议、PPP模式等应运而生，为乡村发展提供新的商业机会。

以工代赈是古老而现代的政策，一般指政府投资建设基础设施工程，受赈济者加入工程建设获得劳务酬报，以此取代直接救济的一种扶持政策。在现阶段，以工代赈主要是一项农村扶贫政策，国家放置以工代赈投入建设农村小型基础设施工程，贫困农民加入以工代赈工程建设，获得劳务酬报，直接增加收入。从1984年以来，国家先后实施了多批次规模较大的以工代赈计划：——粮棉布以工代赈根据我国农业连续几年获得丰收，粮食储蓄较多的实际情况，国务院决定从1984-1987年，动用库存粮食50亿公斤，棉花亿公斤和棉布5亿米，共折价27亿元，采取以工代赈法子帮忙贫困地区修公路、航道和小型水利工程。——中低档工业品以工代赈1988年先在四川、江西和宁夏3省区开展用中低档工业品以工代赈的试点，1989年至1991年实施6亿元中低档工业品全国以工代赈计划，除修建交通和水利工程外，还增加了解决人畜饮水的内容。——粮食以工代赈“八五”期间，国家每年投入10亿公斤粮食，开展以工代赈，主要是“以粮养粮”，即通过改善贫困地区的生产条件，提高粮食自给水平，以建设基本农田为主。实施范围重点是中西部地区、少数民族地区、深山区、高寒区和持久吃返销粮的地区，涉及全国17个省区。——江河治理以工代赈1991年我国部分地区发生了特大洪涝灾害，国家决定“八五”期间动用价值100亿元的粮食和工业品，以加快江河湖泊治理，恢复水毁工程。这批以工代赈，不但仅是扶贫，更主要的是救灾和重建家园。其实施重点是淮河、太湖为主的7大江河、5大湖泊的治理，涉及全国30个省区市。——国营贫困农场以工代赈1991-1994年，国家每年放置1亿元资金，采纳以工代赈的方式，帮忙地处边远、自然条件较差的国营农牧场改变面貌。《国家八七扶贫攻坚计划》指出，从1994年起，再增加每年10亿元以工代赈资金执行到2000年。2005年12月，国家发改委发布《国家以工代赈管理法子》规定“以工代赈投入分为实物投入和资金投入。实物投入以实物折资形式核算。国家以工代赈投入纳入中央财务预算，处所各级以工代赈配套投入纳入处所来报财务预算。以工代赈投入可以通过市场机制引导社会投入，共同支持贫困地区发展。”2019年6月，国家发改委印发《关于进一步发挥以工代赈政策作用助力打赢脱贫攻坚的指导意见》，推动各地加大工作力度，立异工作机制。

“一事一议”制度，是指在农村税费改革取消乡统筹和改革村提留后，原由乡统筹和村提留中开支的“农田水利基本建设、道路修建、植树造林、农业综合开发有关的土地治理项目和村民认为需要兴办的集体生发生活等其他公益事业项目所需资金，不再固定向农民收取，采纳‘一事一议’的筹集法子。”农业税取消以后，“一事一议”由农民自筹为主改为财务奖励为主、农民自筹为辅，跨行政村区域的县域水利、道路、绿化、农业综合开发，则全部纳入县以上财务预算。“一事一议”制度实施十多年来，发挥了四个方面的积极作用：一是有利于增强农民集体意识。可以让广大农村群众通过交流讨论，在积极的思想斗争中就建设本村集体公益事业告竣共识，形成舆论压力，唤醒沉睡状态的集体意识，集群体之力，办群体之事。二是有利于加速村民自治进程。可以为农村群众介入村内社会事务管理，提高参政意识，搭建一个良好平台，增进农村群众自我教育、自我管理、自我服务目标的实现，加快村民自治的办法。三是有利于提高生发生活水平。可以通过筹资筹劳聚集力量，提高农村基础设施水平，兴办集体公益事业，降低农村群众生发生活本钱，改善居住环境，为农村建设奠定物质基础。四是有利于防止农民负担反弹。可以明确农村群众的负挑水平，杜绝“三乱”（乱收费、乱罚款、乱摊派）现象发生。通过集体讨论决策，有多大力办多大事，做到公开透明，包管了农民负担控制在政策规定的范围内。

2017年，中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》发布，要求立异财务资金使用方式，推广政府和社会资本合作，撬动金融和社会资本更多投向农业农村。这份中央一号文件的出台，在乡村振兴这个希望的田野上，为PPP的未来规划出一片新的蓝海地带。引入PPP模式的农村项目主要用于解决三个问题：一是农业和农村基础设施投资严重不足，单靠财务预算投资解决不了需求；二是多元化融资渠道不畅，特别农民家庭、农场、合作社等均因土地产权问题无抵押担保物品，直接融资十分困难；三是经营管理效益低下，公共产品重建设轻管理，只建设不运营，造成极大的财力物力人力浪费。PPP模式有三类：一是财务发起模式，二是金融机构发起模式，三是实业资本发起模式。
农民个人、家庭农场、专业合作社、农业企业，可以在以工代赈、一事一议、PPP模式中，找到投资商机：一是承接财务以工代赈项目，一事一议项目和PPP项目；二是主动发起PPP项目，一事一议项目和以工代赈项目，通过与村集体与农户协商，确定投资回收模式。

作者简介：华玉振，农业问题研究专家、中国投资协会规划专家、“1000个共享田园计划”政策顾问；徐州市委办公室副调研员，徐州市乡村建设发展研究会创会发起人；中国矿业大学、江苏师范大学、徐州工程学院客座教授，中华诗词学会会员、徐州市诗词协会副会长。

《1000个共享田园计划》

共享田园以“共建、共享、共生、共赢”为理念

为了构建一个有品质的田园生活和乡村财产体系

提倡市民与村民互助、商业与情怀兼顾

效益与公益并举、线上与线下联动

共建乡村旅居与微农场空间

共建者可以一起耕作、交流、学习、运动、创作、游乐

可以在全国同系列共享田园里旅居生活

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乡村振兴政策研究及基层立异经验总结

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